Su scala europea il nuovo quadro istituzionale definito dal" Trattato semplificato", la cancellazione delle politiche comuni, a profitto di un coordinamento delle politiche nazionali, può indebolire considerevolmente la politica comune dell'acqua. La nuova congiuntura creata dalla presa in considerazione del riscaldamento climatico è tale da accelerare la liberalizzazione delle politiche dell'acqua a livello europeo? La coabitazione pubblico-privato è equilibrata nello spazio comunitario? Quale ruolo possono avere le imprese e le amministrazioni che gestiscono i servizi idrici? Questa liberalizzazione è tale da rispondere alle nuove domande sociali emergenti, in relazione al deterioramento della risorsa, all' inquinamento, ai problemi sanitari ed al rincaro dei costi, nuove domande sociali che vanno ben oltre le modalità “di partecipazione„ e “di recupero dei costi„ oggi attuate nel contesto della direttiva-quadro europea sull'acqua? Le risposte che darà l'Europa a queste domande in materia di gestione, di regolazione, di tariffazione, di diritto d'accesso saranno determinanti per il futuro del servizio pubblico dell'acqua in Europa.
Agli inizi degli anni '50, l'accesso all'acqua potabile ed ai servizi sanitari erano poco sviluppati in Europa. Per rimediarvi, i governi hanno promosso politiche di grande portata allo scopo di fornire l'acqua potabile alle loro popolazioni. La Francia ha in maniera massiccia privilegiato il settore privato nella gestione del servizio, ma numerosi paesi, in particolare la Germania ed i Paesi Bassi, hanno optato per un'organizzazione pubblica. Ereditati dalle condizioni socio-geografiche ed istituzionali proprie di ogni paese, tre modelli si sono strutturati in Europa, che rispondono alla volontà di instaurare un servizio di prossimità, di cui la caratteristica principale è la messa in atto di un monopolio locale per l'operatore che gestisce il servizio pubblico dell'acqua e del servizio igienico, che sia pubblico o privato. Le procedure d'organizzazione si distinguono principalmente su due punti. - Le infrastrutture sono, sia privatizzate (Gran Bretagna), sia delegate a strutture pubbliche (Germania), sia a Comunità locali (Francia e Paesi Bassi). - Il prezzo dell'acqua è fissato, sia sulla base dei costi dell'esercizio precedente (Germania, Paesi Bassi), sia definito dalla Comunità locale (Francia), sia da un'agenzia nazionale, come la OFWAT (Inghilterra). Questi servizi sono stati in maniera massiccia sovvenzionati da governi, che invocano ormai difficoltà finanziarie che rendono difficili, tanto il rinnovo delle infrastrutture invecchiate, che importanti investimenti a favore dell'ambiente. Il settore dell'acqua è caratterizzato da una necessità d'investimento massiccio. L'intervento dell'Unione, in particolare riguardo alla qualità delle acque potabili, spinge verso la razionalizzazione dei processi e la concentrazione dei gestori. La Germania ed i Paesi Bassi devono confrontarsi su di una scelta politica molto importante. Devono aprire il loro settore protetto alle imprese private nonostante la forte opposizione ideologica che esiste in questi due paesi? Nei Paesi Bassi, nonostante la legge del 2000 proibisca la vendita dei beni delle Comunità locali alle imprese, la questione della gestione del servizio è aperta, tanto più che la tutela giuridica del mercato non permette alle imprese nazionali di essere competitive sul piano internazionale. In Germania, gli investimenti importanti da realizzare,cui si aggiungono i prezzi elevati e la liberalizzazione del mercato dell'elettricità, hanno posto ugualmente la questione dell'apertura del mercato dell'acqua. In Germania solo il 10% del mercato è oggi gestito da imprese private. Se il modello inglese della privatizzazione integrale del settore sembra idéologicamente escluso, il modello francese sembra quello più attuabile grazie al suo schema di concessione in gestione di servizio pubblico. La Commissione è dunque sempre più attiva su queste questioni. L' européizzazione dello spazio pubblico si realizza attraverso la messa in atto di azioni comuni che si allontanino dagli stati considerati individualmente. Ma il processo di elaborazione originale, caratteristica specifica dell'Europa, che sfugge alla relazione classica degli stati nazione (Stato/popolazione/territorio) rende difficile la legittimazione delle politiche pubbliche. La Commissione europea difende i principi “della realtà dei prezzi„ e “della fattura basata sul consumo„. La misura più importante con il suo impatto economico riguarda il piombo: dal 25 dicembre 2003, la concentrazione massima in piombo nelle acque distribuite è stata fissata a 25µg/l.Essa scenderà a 10 µg/l per la fine del 2013. Infine, le istituzioni comunitarie gradualmente riconosceranno la specificità del modello francese della concessione in gestione di servizio pubblico. Nel 1998, la sentenza della Corte europea di giustizia delle Comunità europee del 10 novembre 1998 e la comunicazione interpretativa della commissione, nell'aprile 2000, hanno riconosciuto la specificità dell'organizzazione francese. I lavori iniziati nel quadro della rete Eurowater tendono a riformulare l'approccio del problema, ormai enunciato sotto forma d'interrogazione che oramai porta soltanto risposte forzate: - I modi di finanziamento attuali, ed in particolare le fatture del servizio idrico, permettono di mantenere il patrimonio tecnico in buono stato, una volta che l'investimento iniziale è stato realizzato? - Quali investimenti supplementari occorre consentire per migliorare le prestazioni ambientali e di sanità pubblica dei servizi? - Gli utenti potranno, ed accetteranno di pagare? La prosecuzione del processo di liberalizzazione dipende in particolare dalla decisione della Commissione europea di proporre una direttiva sulle concessioni, che stabilirebbe una definizione giuridicamente vincolante di questa nozione nel diritto comunitario. L'apertura del mercato nazionale darà luogo logicamente alla messa in atto di un mercato comune. Questo processo suscita tuttavia l'opposizione di un certo numero di forze politiche, interessate a non volere rimettere brutalmente in discussione la libertà di scelta in materia di servizi pubblici, poiché l'Unione è disciplinata dai principi di neutralità e di sussidiarietà. Se l'azione delle politiche pubbliche si elabora con la definizione preliminare di obiettivi, questi ultimi definiti dalla rappresentazione del problema, delle sue conseguenze e delle soluzioni, le sfide in campo sono considerevoli. L'acqua in se stessa non costa nulla. Ma la sua gestione esige investimenti ingenti, intervallati nel tempo. Occorre anche mobilitare una massa considerevole di informazioni per potere condurre politiche economicamente razionali a livello centralizzato. Facendo dell'acqua una "res comunis omnium„, che sfugge in gran parte al concetto di bene demaniale e all'appropriazione privata, il modello europeo potrebbe così fare d'esempio. In ogni paese europeo, le numerose direttive sull'acqua potabile, sui servizi sanitari e la depurazione, e le reti idriche, vengono ad aggiungersi alle politiche nazionali più vecchie o più specifiche, e si traducono in investimenti ingenti. D'altra parte le perequazioni tra servizi pubblici (trasversali come in Germania grazie al Stadtwerke, o territoriali e temporali come in Francia, tramite le agenzie dell'acqua e l'implicazione crescente dei consigli generali) abbassano i costi dei servizi, ma alcuni economisti ortodossi li considerano come sovvenzioni mascherate. Inoltre, alcuni ecologisti li considerano come dei “premi alle sostanze inquinanti„. In ogni caso, l'elaborazione di un modello dei flussi finanziari dell'acqua come servizio pubblico, per dipartimento, e per regione è diventato necessario. La DCE impone una pubblicazione delle informazioni sullo stato degli ambienti idrici, che può a sua volta comportare una reazione di alcune categorie di cittadini che considerano che l'informazione o gli sforzi previsti sono insufficienti. Si può allora temere una deriva verso “la giurisdizione„, nella misura in cui gli utenti domestici volessero ottenere un miglioramento della gestione dell'acqua, senza peraltro acconsentire ad un aumento dei prezzi che dovrebbero pagare. L'informazione costa cara, ma trasmettere buona informazione ha sempre un costo inferiore degli investimenti inutili. L'aumento dei prezzi dei servizi idrici, le difficoltà a soddisfare i parametri di potabilità, ha generato una perdita di fiducia degli utenti verso i servizi idrici . Una nuova metodologia di controllo della durevolezza sulle tre dimensioni dell'economia, dell'ambiente, e dell'etica/equità deve dunque nascere. Il miglioramento dei servizi pubblici idrici deve tenere conto dell'aumento del consumo e del ripegamento nel paternalismo che conduce direttamente al consumatore ed al cliente che esige. La questione del ruolo delle politiche pubbliche nel funzionamento delle democrazie rappresentative è dunque chiaramente chiamata in causa dalla gestione dell'acqua nello spazio comunitario. La sfida è determinante. La questione dell'acqua deve ormai apprezzarsi dal punto di vista di una vera sfida mondiale per la vita. Oggi, perché 2,6 miliardi di esseri umani non dispongono di latrine, e 50.000 bambini muoiono ogni giorno sulla terra. Nel 2030 sarà quasi il 60% la popolazione mondiale che vivrà in regioni private d'accesso all'acqua dolce. Le diseguaglianze che crescono, di pari passo con i rischi alla salute. La seconda dimensione della questione rinvia alle confusioni indotte dai cambiamenti climatici, che la questione dell'acqua pone in luce così brutalmente, dal punto di vista di un pericolo a breve termine, se si considera ad esempio l'ipotesi delle calotte glaciali che andranno a sciogliersi definitivamente nel 2080. Queste evoluzioni intervengono mentre l'Europa, in vista dei prossimi quindici anni sembra entrare in una nuova era politica, segnata dall'abbandono e dalla rinuncia ad una qualsiasi vera politica comune, soppiantata dall'esigenza dell'allargamento del solo mercato interno e dalla dichiarazione di nuovi “patriottismi economici„. Questo brutale ripiegamento è pieno di conseguenze poiché può significare la fine dell'economia pubblica, la rinuncia ad ogni pensiero ambizioso riguardo i servizi pubblici. Un esempio? La Commissione europea adottava il 28 marzo 2007 “un libro verde„ “sull'utilizzo degli strumenti fondati sul mercato per una politica ambientale ed energetica„, che il sig. Stravos Dimas, commissario europeo all'ambiente, commentava in questi termini: “Gli strumenti fondati sul mercato, come lo scambio di quote d'emissione, le tasse ambientali e gli aiuti determinati, mobilitano le forze del mercato per proteggere l'ambiente. Quest'approccio più flessibile e di una buona relazione costo-efficacia si è dimostrato valido, ma resta in gran parte inutilizzato. Lanciando questo libro verde, il nostro obiettivo è di promuovere il ricorso a strumenti fondati sul mercato ogni volta che sono adattati alle circostanze per garantire una tutela ottimale dell'ambiente europeo. „ È in questo contesto che le grandi imprese francesi, leader mondiali dei servizi nel settore dell'ambiente, conducono a tappe forzate una significativa riorganizzazione. Veolia e Suez sono riuscite da quindici anni a controllare l'ordine del giorno mondiale dell'acqua. Dalle raccomandazioni che hanno fatto adottare nel 1993 dalla Banca Mondiale, sono esse che da allora, suscitando la creazione del Consiglio mondiale dell'acqua, la cui sede è stabilita a Marsiglia, definiscono il contenuto e gli orientamenti successivi dei Forum mondiali dell'acqua che si succedono ogni quattro anni. Il prossimo, che si terrà ad Istanbul nel 2009, sarà principalmente dedicato alle nuove “priorità„ che derivano dalla presa in considerazione del riscaldamento climatico. La creazione nell'ottobre 2005 della Aquafed iniziata da Suez, ha permesso di federare 280 imprese del settore dell'acqua nell'ambito di un nuovo gruppo di pressione a dimensione internazionale. Il Sig. Gérard Payen, dirigente di Suez ed animatore dello Aquafed, è stato designato dal sig. Kofi Annan come consigliere speciale del segretario generale dell'ONU per le questioni dell'acqua. Ed è oggi una vera cornice politico-culturale della politica europea dell'acqua che le imprese francesi si preoccupano di attuare. A Bruxelles, l'European Water Partnership,creato da Veolia gode dell'attenzione del Consiglio dei Ministri. Un altro gruppo di pressione, “Friends of europe„ organizza regolarmente seminari per l'UE. Il 7 giugno 2007 “l'European Policy Summit on Water Security„ ha così riunito, con il sostegno benevolo del sig. Stravos Dimas, commissario all'ambiente, un panel impressionante di imprese, di alti funzionari della Commissione, di direttori dell'acqua dei ministeri interessati di tutta l'Unione, di ricercatori e di ONG. Questa riorganizzazione impegnata ad una velocità impressionante si concentra anche sullo sviluppo di nuove tecnologie, come la desalificazione dell'acqua di mare, il“ri-utilizzo„, o riutilizzazione delle acque di scarico, o anche sui metodi “di gestione attiva„ della risorsa, come la ricarica artificiale di falde freatiche in via d'esaurimento, o anche dei trasferimenti d'acqua massicci, su scala continentale.Parallelamente si va sviluppando una nuova ingegneria industriale finanziaria, attraverso nuove modalità di (PPP), attualmente fortemente sostenuta dalla Francia che le favorisce modificando la sua legislazione, e la crescita per importo dei Private Equity Funds che mobilitano capacità finanziarie considerevoli a vantaggio delle imprese del settore, le cui “nuove frontiere„ sono situate nel Sud-est asiatico, in Australia, negli Stati Uniti, nella regione del Golfo Persico e nel bacino del mediterraneo. In Francia, sullo sfondo della mondializzazione, un consenso implicito riunisce nomi d'elite, che acccomuna attivamente tutti in una "realpolitik" che non osa sempre affermarsi pubblicamente: Veolia e Suez, leaders mondiali dei servizi dell'ambiente, figurano nel rango dei "campioni nazionali„, riabilitati sulla base di un "patriottismo economico„ che trionfa. Vantaggio comparativo nel settore dell'economia delle reti, leardership affermata sui mercati giganteschi che si offrono ai nuovi “ biopoteri", creazione di posti di lavoro… Tutto questo viene preso in considerazione dal momento che quest'imprese esercitano un'influenza crescente su gran parte dell'azione pubblica, in proporzioni fino ad ora insospettate, fino ad apparire nella categoria “dei co-produttori" dell'azione pubblica. In un intero settore determinato dall'imperativo concorrenziale, il servizio pubblico dell'acqua è in una fase centrale del cammino dell' Europa. Tutti gli attori interessati ne hanno preso coscienza ed iniziano ad organizzarsi su scala europea, come hanno fatta già da tempo gli operatori privati. Questo progetto di mutualizzazione deve imperativamente svilupparsi, in tutte le dimensioni, per garantire la perennità del servizio pubblico dell'acqua nello spazio europeo.
Nota in calce: I 6 aspetti di questa relazione sulle grandi sfide della politica europea dell'acqua sono stati presentati in occasione del seminario sulla politica europea dell'acqua organizzato il 6 marzo 2008 al Parlamento europeo a Bruxelles dall'istituto europeo di ricerca sulla politica dell'acqua (IERPE).
Le Monde Diplomatique
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